Por Miguel Arias, abogado especialista en Derecho Minero

Con fecha 09 de agosto del 2019, mediante Auto de Sala N° 014-2019-MINEM/CM, el Consejo de Minería ha dispuesto la suspensión, por 120 (ciento veinte) días naturales, de la Resolución N° 328-2019-MEM-DGM/V, que autorizó a SOUTHERN PERU COPPER CORPORATION SUCURSAL DEL PERÚ, la construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María. Por tratarse de un megaproyecto minero, lo decidido por el Consejo de Minería ha sido muy criticado por gremios empresariales, tales como la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), la propia empresa titular del Proyecto Tía María, así como reconocidos abogados especializados en derecho minero y administrativo, lo que sin duda ha generado un gran debate acerca de la justificación y sustento legal de la referida suspensión.

En tal sentido, cabe formularse la pregunta que titula este artículo: ¿Puede el Consejo de Minería disponer la suspensión de la Autorización de Construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María? Para absolver esta interrogante es preciso remitirnos a los Antecedentes, Normatividad Aplicable y Análisis contenidos en el Auto de Sala del Consejo de Minería que ordena tal suspensión.

Comenzaremos por mencionar que la Resolución N° 328-2019-MEM-DGM/V, que autorizó la construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María, fue expedida con fecha 08 de julio del 2019, siendo que esta fue inmediatamente objeto de 03 (tres) recursos de revisión interpuestos dentro del plazo de ley por Elmer Cáceres Llica, en su calidad de Gobernador Regional de Arequipa, la Asociación Frente de Defensa de los Trabajadores y Accionistas Minoritarios de la Central Azucarera Chucarapi, Pampa Blanca y Anexos, así como por la Junta de Usuarios del Valle de Tambo, quienes a pesar de no haber sido parte en el procedimiento administrativo de otorgamiento de la mencionada Autorización de Construcción sí tienen interés legítimo para cuestionarla a través del citado recurso de revisión.

Es en el marco del procedimiento administrativo iniciado ante el Consejo de Minería como consecuencia de los 03 (tres) recursos de revisión presentados, que se dispone la suspensión de la Autorización de Construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María por 120 (ciento veinte) días naturales. El sustento legal de esta suspensión se encuentra determinado en el numeral 12 del aludido Auto de Sala N° 014-2019-MINEM/CM, del Consejo de Minería, el mismo que hace remisión al literal a) del art. 226.2 del Texto Unico Ordenado (TUO) de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Decreto Supremo 004-2019-JUS). Esta norma indica que un acto administrativo puede ser suspendido de oficio por la autoridad a quien competa resolver el recurso cuando la ejecución de este acto administrativo pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Así, de acuerdo al numeral 14 del Auto de Sala N° 014-2019-MINEM/CM,la ejecución de la Autorización de Construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María puede causar un perjuicio de imposible o difícil reparación. ¿En que se basa el Consejo de Minería para llegar a esta conclusión? Pues en el Informe N° 002-2019-MINEM/OGGS/OGDPC, de fecha 08 de agosto del 2019, de la Oficina de Gestión de Diálogo y Participación Ciudadana del Ministerio de Energía y Minas, detallado en el numeral 8 del citado Auto de Sala del Consejo de Minería. Según este Informe, existe riesgo de pérdidas de vidas humanas, además de las pérdidas económicas ya ocasionadas y que son de pleno conocimiento público, siendo que para el Consejo de Minería ello podría ocasionar un perjuicio de imposible o difícil reparación.

A pesar que la propia empresa SOUTHERN PERU ha comunicado que no iniciará la construcción de la Planta de Beneficio hasta lograr un consenso social en la población y que ese compromiso se encuentra expresamente contenido en la Resolución N° 328-2019-MEM-DGM/V, que autorizó la construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María, el Consejo de Minería considera que esto no significa que la empresa no se encuentre impedida de iniciar la construcción de la Planta de Beneficio, lo que podría ocasionar que la población reaccione en forma violenta como ya ha sucedido en todo el departamento de Arequipa.

Como se puede apreciar, el riesgo de pérdidas de vidas humanas y de pérdidas económicas por las protestas sociales podría ocasionar un perjuicio de imposible o difícil reparación, lo que para el Consejo de Minería de acuerdo al literal a) del art. 226.2 del Texto Unico Ordenado (TUO) de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Decreto Supremo 004-2019-JUS), constituye el sustento legal suficiente que ampara la suspensión de la ejecución de la Autorización de Construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María. ¿Es correcta esta interpretación?

Sin duda alguna que la interpretación que ha hecho el Consejo de Minería del literal a) del art. 226.2 del Texto Unico Ordenado (TUO) de la Ley del Procedimiento Administrativo General (Decreto Supremo 004-2019-JUS), resulta debatible, puesto que todo hace presumir que SOUTHERN PERU habría cumplido íntegramente con los requisitos necesarios para obtener la aprobación de su solicitud de Autorización de Construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María, siendo que, por tal motivo, lo más probable sea que el Consejo de Minería, transcurridos los 120 (ciento veinte) días naturales de suspensión, resuelva declarar infundados los 03 (tres) recursos de revisión indicados al inicio de este artículo. No obstante, las protestas sociales continuarían y el riesgo de pérdidas de vidas humanas y de pérdidas económicas se mantendrían hasta ese momento y, a decir verdad, de manera indefinida y permanente, lo que podría seguir ocasionando un perjuicio de imposible o difícil reparación.

En vista de lo señalado en el párrafo precedente, la suspensión de la ejecución de la Autorización de Construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María dispuesta por el Consejo de Minería resulta poco o nada útil para los fines del procedimiento administrativo iniciado a consecuencia de los 03 (tres) recursos de revisión interpuestos contra la Resolución N° 328-2019-MEM-DGM/V, que autorizó a SOUTHERN PERU la construcción de dicha planta. Tan poca eficacia ha tenido en los hechos dicha suspensión, que las protestas sociales continúan y continuarán, por lo que las mismas y sus consecuencias, per se, no justifican la suspensión decretada por el Consejo de Minería.

Al respecto, Juan Carlos Morón Urbina, abogado especialista en Derecho Administrativo, refiere que para suspender los efectos de un acto administrativo “una razón atendible de unánime aceptación es el interés público que demande suspender su vigencia, en tanto pueda estudiarse una nueva decisión sobre el particular –que probablemente sea diferente al acto suspendido.” Siguiendo este razonamiento, la suspensión de un acto administrativo debe darse luego de una muy certera evaluación de la autoridad administrativa que implique prever que la decisión final será probablemente diferente al acto suspendido, En este caso ello significaría que el Consejo de Minería al resolver los 03 (tres) recursos de revisión presentados, decida dejar sin efecto alguno y revocar la Autorización de Construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María, lo que como hemos indicado en forma precedente, no se daría.

Si el Consejo de Minería, al expedir la resolución que dispuso la suspensión de la Autorización de Construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María, ha evaluado y considerado seriamente que es muy probable que al finalizar el procedimiento administrativo resuelva declarar fundados los recursos de revisión, se entendería en ese caso la pertinencia de la suspensión decretada. No obstante, ello implicaría un gran desprestigio para la Dirección General de Minería del Ministerio de Energía y Minas y el propio Gobierno, ya que fue esta Dirección la que resolvió aprobar dicha autorización de construcción, señalando que SOUTHERN PERU había cumplido con todos los requisitos establecidos en la legislación correspondiente, en especial los de índole ambiental.

Por todo lo expuesto, se puede concluir que se habría producido un apresuramiento en la decisión del Consejo de Minería para disponer la suspensión de la ejecución de la Autorización de Construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María, lo que habría obedecido a presiones de índole políticas, que ante la compleja e innegable situación que genera el Proyecto Tía María, habría obligado a dicho ente colegiado a recurrir a un sustento legal un tanto forzado para aplicarlo a este caso.

A mayor abundamiento y respecto de este asunto, la abogada especialista en Derecho Minero, Xenia Forno, en un punto de vista aparecido recientemente en el Diario El Comercio, considera que “una decisión de esta naturaleza es rarísima, porque el argumento que utiliza el Consejo de Minería no tiene nada que ver con la resolución que autoriza la licencia de construcción. En este caso, el Consejo se ha arrogado una suerte de función tutelar de la paz social que no va con sus funciones para nada. La gran preocupación que surge es que esta decisión sienta un precedente peligrosísimo porque ahora va a haber marchas y protestas en el Consejo de Minería cada vez que a alguien no le gusta una resolución.”

Finalmente, si el 08 de julio del 2019 el Gobierno decidió otorgar a SOUTHERN PERU la Autorización de Construcción de la Planta de Beneficio del Proyecto Tía María, no se entiende cómo transcurrido tan solo un mes, el Consejo de Minería suspende los efectos de esta autorización. Como señala la Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía en un comunicado publicado en medios periodísticos, “el Ejecutivo debe actuar de manera firme y consecuente en la defensa de la legalidad de sus propias decisiones, como es el caso de la licencia de construcción del Proyecto Tía María, que conforme el propio Poder Ejecutivo indicó en reiteradas oportunidades, cumplió con todos los requisitos de ley para ser otorgado.”