Desde 2004, año de la promulgación de la Ley 28271 relativa a los pasivos ambientales de la actividad minera (PAM), han sido identificados a nivel nacional 8,857 PAM, según el último inventario realizado en diciembre 2016[1] por la Dirección General de Minería. De ellos, 3,158 tienen un grado de priorización “Muy alta” por las características de riesgo sanitario y contaminación ambiental elevados que presentan.

Si bien, en razón de su historia tradicionalmente minera, se puede comprender que el Perú presente una fuerte densidad de PAM, lo que resulta preocupante es que éstos en vez de disminuir o presentar un incremento relativamente bajo, por el contrario, cada año aumentan y sobre todo, el porcentaje de PAM en tratamiento es largamente insuficiente.

A continuación, después de recordar la situación actual de los PAM, se plantea algunas pistas de reflexión, expuestas en PERUMIN el pasado 20 de setiembre, para optimizar la gestión y favorecer el tratamiento eficaz de un mayor número de PAM.

Tratamiento aún largamente insuficiente de los PAM

El Perú ha sabido dotarse de leyes y reglamentos acordes para una gestión eficaz de la fase de cierre de minas[2] y un tratamiento técnico y eficiente de la problemática y del riesgo inherente a los PAM[3]. Pero la normativa legal y regulatoria no basta para asegurar una gestión real y pertinente.

Según la ultima actualización del Inventario inicial existen solo 2,071 PAM (23,39%) en tratamiento. De ellos, 1,309 (14,78%) cuentan con un Instrumento de Gestión Ambiental (IGA) aprobado; 91 (1,03%) están en reaprovechamiento y 671 (7,58%) están en fase de remediación a cargo del MEM y Activos Mineros SAC, empresa estatal de derecho privado que tiene como misión la remediación de los pasivos mineros que le encarga el Estado.

En consecuencia, existen aun 6,783 PAM (76,61%) pendientes de gestión.

Entre los factores que complican la situación de los PAM, al margen de la problemática que genera la minería ilegal que, además de dañar los ecosistemas hídricos y de suelo, expone a riesgos sanitarios a las poblaciones locales y crea una distorsión económica en el sector, existen otros dos factores que consideramos relevantes: la dificultad de la identificación del responsable de la remediación del pasivo y el financiamiento de dicha remediación.

El plan de manejo de los pasivos ambientales mineros comprende entre sus etapas[4], una de “determinación de responsables”, que conlleva implicaciones jurídicas y económicas que hacen que esta fase sea determinante. En efecto, ante la ausencia de responsables, el Estado peruano asumirá la carga financiera y los trabajos de remediación de los PAM.

Ya en el 2014, el costo de la remediación de los 8,571 PAM identificados en ese año representaba un monto superior a los US$ 500 millones para el Estado peruano.

Incentivos para nuevos actores financieros

Ante la complejidad de la situación creemos indispensable revisar el mecanismo de identificación del/los Responsable/s de la remediación y de promover la gestión concertada y económicamente atractiva de los PAM, creando mecanismos de incitación de la participación financiera de terceros interesados.

Ello supone un enfoque global a partir de una política nacional revisada en materia de tratamiento de los sitios y suelos contaminados. En términos de responsabilidad, la normativa ambiental industrial necesita de reglas claras, estables y conocidas de todos y que se confirmen en la jurisprudencia de los tribunales tanto administrativos, como civiles.

Respecto a los incentivos, la figura del “tercero solicitante” o “tercero interesado” que instaura en Francia la Ley ALUR n° 2014-366 que regula el acceso a la habitación y a un urbanismo renovado, nos parece sumamente novedoso.  A través de dicho mecanismo, una empresa, colectividad o ente mixto, puede sustituirse al industrial último operador de un sitio contaminado insolvente o desaparecido, y asumir el costo de la rehabilitación del sitio contaminado, que interesa a su operación futura.

El objetivo primordial de la ley ALUR es el dinamizar la economía y el sector de la construcción en las zonas urbanas y periurbanas en Francia, dando un uso económico a más de 300 000 sitios industriales en espera de remediación, creando mecanismos incitativos idóneos para una rehabilitación responsable y generadora de crecimiento económico y de empleo.

En el plano nacional, en materia de PAM, ante la ausencia de responsable identificado o identificable, en lugar que el Estado tenga que asumir una rehabilitación que económicamente parece inmanejable, el concesionario, el industrial proveedor de servicios mineros, la colectividad, etc. podrían participar financieramente en la gestión de pasivos recibiendo beneficios contratualizados que compensen dichos aportes.

Nuestra normativa en materia de PAM ya contempla esta posibilidad, pero el bajo numero de PAM en tratamiento a la fecha demuestra que dicho mecanismo necesita conocerse y si fuera el caso, ser mejorado.

En este contexto, y a modo de conclusión, la gestión eficaz de los Pasivos Ambientales Mineros, necesita mayores y mejores incentivos para el cumplimiento apropiado y técnicamente viable de ellos y de los planes de cierre de minas. Eso supone generar una mayor seguridad jurídica y mejor articulación de roles, valorizando las acciones y estrategias responsables que diversos actores del sector minero ya aplican, lo que contribuirá a dar confianza y seguridad a las poblaciones interesadas, promoviendo el empleo, el uso sostenible e inteligente de los recursos y el crecimiento del país.

[1]  Actualización del Inventario Inicial R.M. N° 535-2016-MEM/DM

[2]   El cierre de minas está regulado por la Ley n° 28090 del 2003 y su Reglamento, D.S. nº 033-2005-EM.

[3]  La aplicación efectiva de la Ley 28271, se realiza a través de su Reglamento,  D.S. n° 059-2005-EM y sus Decretos Legislativos modificatorios.

[4]  Artículo 6 del Reglamento de PAM, D.S. n° 059-2005-EM