El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es visto por muchos representantes de las industrias en el Perú como un látigo estatal, como una suerte de incordio que hay que superar cada cierto tiempo para evitar sanciones económicas y el disgusto de los señorones. Para otros es simplemente una institución más que llega inesperadamente, toma notas y muestras y se retira, o como una institución que los reta a ser mejores. Para una gran parte, las decisiones del OEFA suelen ser injustas y cortas de miras y justas y ecuánimes para otros tantos. Blanco o negro. Pero todos saben que el OEFA es la línea Maginot que separa a los buenos de los malos, a los sustentables de los insostenibles, a los ecoamigables de los enemigos del entorno, a los verdes de verdad de los verdes de mentiras. El OEFA es una entidad adscrita al Ministerio del Ambiente y su labor es fundamental porque siempre hay deshonestos entre los decentes. Tessy Torres es la presidente del Consejo Directivo del OEFA y su función es señalar con el dedo a quienes hacen mal y muy mal las cosas en minería, hidrocarburos, pesquería, industrias, agricultura y consultoras ambientales. Es odiada. Pero es también querida y respetada por quienes quieren hacer y hacen las cosas bien. Pero no se engañe, que los buenos son más. En esta entrevista, que aparece en la edición 84 de la revista Energiminas, explica claramente las funciones de la entidad que conduce.

¿Necesita un nuevo enfoque la fiscalización ambiental, señora Torres, hay algún espacio de mejora? ¿Está la fiscalización del OEFA basada en una lógica punitiva o preventiva? 

La identificación de oportunidades de mejora es una constante en nuestra gestión, diría incluso que es uno de los aspectos que nos caracteriza, y la fiscalización es parte esencial de ese proceso de mejora continua bajo un enfoque de promoción del cumplimiento ambiental, y en ese sentido lo importante es identificar la estrategia correcta y oportuna según sea el caso. Cuando hablamos de prevención, estamos en escenarios en los que no hay aún afectación o riesgo ambiental significativo, y siendo que el éxito de la fiscalización está en evitar que este daño se genere, le ponemos mucho esfuerzo a las acciones de prevención y control, a través de, por ejemplo, la vigilancia ambiental, los acuerdos de cumplimiento, las supervisiones orientativas y las medidas preventivas que imponemos a nuestros administrados. En estos casos, incluso cuando hay incumplimientos a la regulación ambiental, si estos  son subsanados y califican como leves, según la metodología de riesgo que aplicamos, el procedimiento se archiva y no deviene en multa alguna. Ahora bien, cuando estamos ante riesgos y daños ambientales calificados como significativos o trascendentes, o afectaciones leves que no son corregidas, son las estrategias punitivas las que prevalecen. Sin embargo, incluso en esos casos -teniendo en cuenta nuestro rol promotor del cumplimiento- se otorgan beneficios de reducción de la multa, derivados de la corrección anticipada de la conducta infractora: eso significa que cuanto más pronto el administrado salga del estado de incumplimiento, mayor será el beneficio.

¿Cuántas emergencias ambientales ha atendido el OEFA el año pasado? ¿El COVID-19 ha tenido un impacto en la calidad de la fiscalización del personal del OEFA?

En el 2020 se atendieron 224 emergencias ambientales, conforme se muestra a continuación. 

Cuadro N.º 1: Emergencias ambientales atendidas en el 2020

Emergencias 2020	Total 2020
Electricidad	9
Hidrocarburos	183
Minería	22
Pesquería	2
Industria	3
Residuos sólidos	5
Total	224

Ante el brote del virus denominado COVID-19, se elaboró el “Plan para la vigilancia, prevención y control del COVID-19 en el trabajo del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental -OEFA”, el cual contiene las medidas y acciones para la prevención y contención del COVID –19 en la entidad que permitan mitigar el riesgo de contagio en nuestras instalaciones, así como brindar un ambiente seguro a los colaboradores del OEFA. A su vez, se aprobaron medidas específicas de bioseguridad aplicables a las comisiones de servicios vinculadas a las acciones de fiscalización ambiental, lo cual permitió la atención oportuna de las emergencias ambientales.

En este contexto, la calidad de las supervisiones ambientales no se ha visto afectada, en la medida que en el OEFA ya contábamos con herramientas que, por ejemplo, nos permiten verificar en tiempo real y de manera remota diferentes parámetros vinculados con la calidad del aire en determinadas zonas del país.  Asimismo, en algunas de las acciones desarrolladas en campo se hace uso de tecnologías geománticas como la teledetección, fotogrametría por drones y sistemas de información geográfica, que permiten realizar el seguimiento mediante el monitoreo remoto de las actividades supervisadas.

A modo de ejemplo, para el monitoreo remoto de las actividades mineras se vienen empleando las siguientes herramientas: 

• Plataforma denominada “Minimizando el riesgo de falla de presas mediante teledetección (DAMSAT)”: emplea la tecnología satelital para monitorear de manera remota los depósitos de relaves, a fin de reducir los riesgos asociados a la falla de estas estructuras y, por tanto, los impactos para la población y los ecosistemas aguas abajo.
• Acceso a imágenes del satélite peruano PeruSAT-1: el acceso a la información de este satélite se realizó a partir del convenio interinstitucional celebrado con la Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (Conida).
• Sistema de información geográfica: la Coordinación de Sistemas de Información Geográfica (CSIG) del OEFA ha desarrollado este sistema, que brinda información para el seguimiento de los peligros hidrometeorológicos y de movimiento de masas. Para ello, se obtiene información de entidades como Senamhi, Ingemmet y otras instituciones gubernamentales. Esta información es empleada para la planificación de las supervisiones y acciones de prevención ante eventos naturales. 

Asimismo, en la medida que continuamos trabajando con personal de manera remota (el OEFA inicio la implementación del trabajo remoto el 2019), la tramitación de las supervisiones, sobre todo las que involucraban acciones de gabinete, se desarrollaron de manera normal, incluyendo reuniones con los administrados supervisados; ello gracias a la digitalización de los documentos y la sistematización de la información a la que se puede acceder de manera virtual.

¿Cómo es una fiscalización del OEFA a una empresa minera o de hidrocarburos? ¿Cuál es el procedimiento, qué preguntan, qué muestras se toman?

De conformidad con el Reglamento de Supervisión, las supervisiones, en todas las actividades económicas supervisadas se clasifican en supervisiones regulares, que son aquellas contenidas en el Plan de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Planefa) y supervisiones especiales, que se llevan a cabo ante situaciones excepcionales, tales como emergencias ambientales y denuncias. 

La supervisión se desarrolla en tres etapas: i) planificación, en la que se determina el objeto de la supervisión y se establecen las obligaciones a supervisar, las cuales surgen de los instrumentos ambientales aprobados para los administrados, de las normas ambientales o de mandatos del OEFA; ii) ejecución, que incluye todas las acciones necesarias para lograr el objeto de la supervisión, como son visitas a la unidad fiscalizable, toma de muestras, etc.; y  finalmente la etapa iii) resultados, en la que se realiza el análisis de la información obtenida para determinar si el administrado cumplió con sus obligaciones. Dicho análisis forma parte del informe de supervisión, que concluye recomendando lo que corresponda en función a los resultados (archivo, medida administrativa, inicio de un procedimiento administrativo sancionador, etc.). 

A la fecha, todas las acciones de supervisión in situ se realizan en estricto cumplimiento del “Plan para la vigilancia, prevención y control de COVID-19 en el trabajo del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA”, aprobado mediante Resolución de Gerencia General N.º 032-2020-OEFA/GEG y sus modificatorias; y de los protocolos de las empresas supervisadas.

¿El presupuesto del OEFA es suficiente para garantizar más de una visita a las operaciones mineras anualmente?

El presupuesto del OEFA se dimensiona en función del riesgo ambiental que generan las operaciones bajo su competencia y en ese sentido se prioriza una supervisión anual a las unidades fiscalizables que, por ejemplo, se encuentran en zonas más sensibles en términos socio ambientales o que presentaron algún incumplimiento en años anteriores. Ahora bien, si luego de realizada la supervisión anual planificada se presenta una denuncia, una emergencia ambiental o se ha impuesto alguna medida administrativa para controlar el daño ambiental identificado, se genera la necesidad de supervisarlas, en esos casos puntuales, más de una vez al año.

Por tanto, ¿es baja o elevada la posibilidad de que el OEFA detecte una anomalía o infracción?

El OEFA continúa asumiendo funciones de fiscalización ambiental en diferentes materias, lo que constituye todo un reto que es abordado justamente con la planificación en función al riesgo y con base en evidencia. Por ello viene fortaleciendo su estrategia de gestión de información y uso de herramientas tecnológicas para poder detectar cualquier posible riesgo o daño ambiental; es decir, nuestros esfuerzos están enfocados en lograr una detección cada vez más alta. 

¿Cuáles son las infracciones más recurrentes en los sectores productivos del país, según el OEFA?

En términos globales, los resultados de la fiscalización ambiental a cargo del OEFA en minería, hidrocarburos, electricidad, pesquería, industria, agricultura, consultoras ambientales y residuos sólidos nos muestran que el mayor incumplimiento es el referido a “Incumplimiento de monitoreos ambientales”, que representa el 14.4 % del total de infracciones. En segundo lugar se encuentra la infracción por “Incumplimiento de IGA – Suelo”, que representa un 13.9 %. En tercer lugar están las infracciones por “Inadecuada gestión de residuos sólidos–RR.SS (infraestructura, disposición, según IGA)”, que representan el 13.7 %. En cuarto lugar están las infracciones por “Incumplimientos de IGA–Efluentes”, con un 12.7%. Dichas cifras han sido recogidas del Registro de Actos Administrativos (RAA) y comprenden el periodo del 2010 al 2020. En cuanto a los resultados por sectores, a continuación, se muestra la información correspondiente.

 Infracciones más recurrentes del sector hidrocarburos

 Infracciones más recurrentes del sector minería

Infracciones más recurrentes del sector electricidad

¿Los parámetros de medición de límites máximos permisibles en agua, aire y suelo que se aplican en nuestro país son exigentes comparados con nuestros vecinos de Chile o Colombia?

La respuesta de la presente pregunta es de competencia del Ministerio del Ambiente.

¿Es vital para el OEFA el Aporte por Regulación? ¿Por qué?

Sí. Contar con el Aporte por Regulación es fundamental para el desarrollo de las funciones del OEFA, pues con este se sustentan las acciones de fiscalización ambiental en el sector energía y minas, con el objeto de promover el cabal cumplimiento de las obligaciones establecidas en la legislación ambiental y en los instrumentos de gestión ambiental de dichos sectores. El Aporte por Regulación es la principal fuente de ingresos del OEFA y garantiza el desempeño de nuestras funciones: promover el adecuado cumplimiento de las obligaciones ambientales del país, favoreciendo así la mejora de las condiciones de la calidad del ambiente y la salud de las personas. Cabría destacar que el sustento que traslada dicha carga a los administrados está en el Principio Contaminador Pagador, del que se desprende el Principio de Internalización de Costos, según el cual quien realiza la actividad económica que podría generar el daño ambiental debe asumir todos los costos, incluyendo aquellos derivados de la fiscalización.

El Aporte por Regulación, implementado desde el 2014, tiene como objetivo que las compañías extractivas abonen un porcentaje de sus ganancias, no mayor al 1%, para financiar la labor supervisora que realiza el Estado. ¿Creen en el OEFA que debería ser mayor el porcentaje del aporte?

Para el período 2020-2022 la alícuota del sector energía fluctúa entre el 0.10% y el 0.11%, y la correspondiente al sector minería es el 0.10% de la facturación mensual de bienes y servicios vinculados a la operación. La determinación de la alícuota tiene en cuenta el presupuesto necesario para financiar las actividades de fiscalización programadas y la proyección del nivel de ingresos de los administrados. En cuanto a la calidad del gasto, es importante destacar que aproximadamente el 80% del presupuesto del OEFA está asociado a un presupuesto por resultados, es decir que la asignación de los recursos presupuestales está vinculada a productos y resultados a favor de la población, con la característica de permitir que estos puedan ser medibles.

Una crítica constante al OEFA es que su personal, en muchos casos, tiene diferentes criterios de fiscalización, incluso para operaciones de similares características. Para alguien una operación cumple con las normas y para otro esta misma empresa merece multas. ¿Cómo garantiza el OEFA que la fiscalización sea siempre homogénea?

Un principio fundamental en materia de fiscalización es la predictibilidad, el cual ha sido totalmente fortalecido en el OEFA: la decisión sobre qué y a quién supervisar está sustentada en los criterios contenidos en el Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Planefa); la decisión de qué hacer ante un incumplimiento se sustenta en la Metodología para la determinación del riesgo ambiental a la que son sometidos todos los incumplimientos que han sido corregidos por el administrado, para que en función a dicho análisis de riesgo se determine si corresponde o no recomendar un sancionador o archivar el caso. Finalmente, el cálculo de la multa y los beneficios para su reducción obedecen a una fórmula de valoración del daño, el beneficio ilícito y la probabilidad de detección, y a hechos objetivos, como la declaración de responsabilidad por parte del administrado y la oportunidad de la corrección de la conducta. Todo ello es de público conocimiento.

A propósito, ¿diría usted, señora Torres, que las empresas en general se preocupan por superar las exigencias ambientales o simplemente están satisfechas con cumplirlas?

Durante estos años de gestión se aprecia que –en términos generales- los administrados han implementado acciones para cumplir las obligaciones normativas y los compromisos ambientales exigibles, e incluso algunos han implementado medidas más eficientes ambientalmente, con la finalidad de minimizar los riesgos ambientales. En tal sentido, considero que en las diferentes actividades económicas de competencia del OEFA se demuestra, en términos generales, un compromiso con el cumplimiento de las obligaciones ambientales. Sin embargo, todavía queda un margen de mejora de las empresas del sector energía y minas en ese sentido, como se aprecia en el cuadro siguiente.

Porcentaje de cumplimiento de obligaciones ambientales sector energía y minas

Sector	Obligaciones verificadas	Obligaciones cumplidas	Porcentaje de cumplimiento
Minería	1,797	873	49%
Hidrocarburos*	8,524	5,826	68%
Electricidad	4,044	3,496	86%
Total	14,365	10,195	71%

El OEFA tiene fama de ser muy duro e inflexible con las empresas privadas y formales, ¿son también así de exigentes con las municipalidades con respecto a la gestión de los residuos sólidos? 

El OEFA actúa bajo los mismos parámetros de exigencia frente a todos sus administrados, de acuerdo a las herramientas legales existentes en la normativa actual. En ese sentido, es importante precisar que a diferencia de las sanciones que el OEFA puede imponer a los titulares de las diversas actividades económicas bajo su competencia, en el caso de la gestión y manejo de residuos sólidos por parte de los gobiernos locales la ley no ha otorgado al OEFA facultades sancionadoras frente al incumplimiento, pues el Decreto Legislativo N.º 1278 ha establecido que en estos casos el OEFA sólo se encuentra facultado a comunicar el incumplimiento funcional al órgano competente del sistema nacional de control, para que actúe en el marco de sus funciones.

¿Deberían ser las empresas en general las más preocupadas por la constante fiscalización ambiental para reforzar sus lazos con la sociedad?

Los conflictos socioambientales tienen una característica general: las comunidades vinculadas al conflicto están seguras que sufren el impacto de la contaminación y que dicha contaminación es generada por las actividades económicas más representativas de la zona. El rol del OEFA ante tal situación es determinar si esa percepción de contaminación es correcta y, de serlo, si es atribuible a la empresa en cuestión. 

De manera general ¿qué hemos venido encontrando? Por un lado, que la afectación ambiental que sufren estas comunidades es real y que obedece a causas naturales (nos hemos olvidado que no solo hay mineral en la mina, sino que es lógico que toda la zona este mineralizada) o a otras actividades que se desarrollan o se han desarrollado en la zona y que, en algunos casos, también existe un grado de contribución de la actividad que la comunidad señala con el dedo en la generación de este impacto ambiental. ¿Qué es lo que hacemos? En el caso de nuestros administrados, identificada la fuente contaminante, imponemos medidas de control o llegamos a un acuerdo de cumplimiento. En lo que se refiere a las causas ajenas a nuestra competencia, comunicamos los hechos a las autoridades respectivas.

La evidencia que generamos para dar estas respuestas y la implementación de acciones en función a ello es fundamental para crear espacios de entendimiento y de confianza entre la ciudadanía, el Estado y la empresa, elemento indispensable para el adecuado desarrollo de actividades sostenibles y para garantizar la debida protección ambiental a favor de las personas. 

Con respecto a un asunto puntual, Pluspetrol Norte la acusa de “tergiversar” un arbitraje en el que sostienen que no deben asumir responsabilidad alguna por los pasivos ambientales anteriores a su operación en Loreto. ¿Es el OEFA el villano de la película o no?

Partamos de conceptos jurídicos básicos: en primer lugar, es importante recordar que, en virtud de una cesión de la posición contractual, una de las partes contratantes (cedente) transfiere, en conjunto, el activo y el pasivo de su posición contractual a un tercero (cesionario) que lo reemplaza en la relación con el contratante que permanece en el contrato (cedido).

Y esta es la figura que utilizó Pluspetrol Norte para acceder al Lote 192: celebró un contrato de cesión de posición contractual con OXI para reemplazarlo en el contrato de servicios para la explotación de dicho lote, suscrito con Perupetro S.A. en el año 1985. En consecuencia, la empresa no puede pretender ser responsable sólo de las afectaciones ambientales desde el año 2000.

En segundo lugar, ningún contrato puede estar al margen de la ley, y el contrato celebrado entre Perupetro S.A. y Pluspetrol Norte no es una excepción, y así lo establece de manera expresa. 

Y esto es precisamente lo que declara el laudo al que hace alusión la empresa, y cito textualmente: 

«Pluspetrol no asumió contractualmente responsabilidad u obligación de remediar afectaciones ambientales causadas con anterioridad al 30 de agosto de 1985 ni causadas entre el 30 de agosto de 1985 y el 8 de mayo de 2000, pero únicamente asumió contractualmente una obligación general de cumplir la normativa ambiental y acatar las decisiones de las autoridades competentes» .

Ahora bien, en lo que respecta al OEFA, en el ejercicio de sus funciones ha determinado que existe responsabilidad ambiental de Pluspetrol Norte en una serie de procedimientos administrativos que se han desarrollado con todas las garantías que corresponden, siendo 100 los concluidos. En 21 de ellos el administrado ha interpuesto demandas contencioso administrativas contra el OEFA, y en tal sentido serán los jueces los que deberán determinar en última instancia si la empresa es en efecto responsable. Sin embargo, en 77 casos la empresa no ha interpuesto acción alguna ante el Poder Judicial, por lo que son actos firmes y respecto de los cuales se esperaría un cabal cumplimiento de lo ordenado por la autoridad, en particular en lo que se refiere a obligaciones de remediación.