José Luis Guasch nos recuerda que el Perú es una región fértil en adendas, y este, por cierto, no es un cumplido sino una amonestación. Y además que el marco normativo para iniciativas privadas fomenta obras costosas y que verdaderamente, muchas de ellas, a pesar de declararse de interés nacional, no lo son.

Por Jean Piere Fernández

El Perú es un terreno fértil para las adendas. Sí, lo es. En nuestro país, en promedio, cada contrato de concesión tiene tres adendas, explica José Luis Guasch, exjefe de la Unidad de Expertos Globales en APP del Banco Mundial. Solo la controversial IIRSA Sur tuvo 22 y más de cien se han contabilizado en solo treinta proyectos del sector Transportes. No toda adenda es dañina. Existen renegociaciones razonables y justas.

No obstante, indica el también profesor de Economía de la Universidad de California y asesor de la organización Growth Dialogue de la Universidad George Washington, estas renegociaciones dañan en la mayoría de los casos la base de los acuerdos y más aún distorsionan la asignación de riesgos. «De un total de 31 APP en transporte, se han realizado 104 adendas. De las 15 APP en carreteras, se han otorgado 61 adendas. Sobresale la IIRSA Sur (¡la reina de la fiesta!) para la cual se han firmado 22 adendas. El impacto fiscal por proyecto que han generado las adendas es de aproximadamente US$30 millones en promedio», escribió quien es también autor y coautor de varios libros que versan sobre el extremo. Algunos de ellos son Concesiones en infraestructura. Cómo hacerlo bien y El impacto de la participación del sector privado en infraestructura. Luces y sombras en el camino hacia adelante.

Los escritos del investigador, catedrático y asesor de gobiernos José Luis Guasch han sido celebrados por intelectuales de la talla de Moisés Naím, director de Foreign Policy, Tony Gómez-Ibáñez, catedrático de Políticas públicas y de Planificación urbana de la Universidad de Harvard, Eduardo Engel, catedrático de Economía de la Universidad de Yale, Joseph E. Stiglitz, nobel de Economía e ignorado por nuestros políticos. Así las cosas y conociendo lo profundo que ha llegado la corrupción en el país, ¿cómo avanzar como nación?

¿Las adendas son el principal problema de los proyectos públicos o público-privados?

Sin duda lo son, y su alta incidencia refleja una serie de problemas estructurales y deficiencias en el marco de los programas APP, en la gobernanza del programa  y en la estructuración de los proyectos.

¿Latinoamérica en general y el Perú en particular son un terreno fértil para las adendas?

Así es (aunque también lo es el resto del mundo donde se implantan APP) y fundamentalmente  es  la razón de las deficiencias en los contratos y la estructuración de los proyectos y  de la dificultad de los gobiernos en rechazar peticiones de adendas sobre todo cuando podrían causar abandono de la concesión. La clave más importante es no permitir modificaciones en la matriz de asignación de riesgos.

En nuestro país, en promedio, explicó usted en una ocasión, cada contrato de concesión tiene tres adendas, ¿es eso mucho, poco? Y más importante aún, ¿qué implicaciones tiene?

Es muchísimo sobre todo teniendo en cuenta la rapidez de su ocurrencia, meses después del cierre financiero y a veces incluso antes del cierre financiero. La media de adendas por contrato en Perú roza las tres veces.

¿Existen renegociaciones razonables y justas?

Así es, generalmente por causales no previstas, desastres naturales, por corrección de errores, por mejoras en el nivel de servicio etc. Pero que no suelen ocurrir cercanamente a la asignación de la buena pro o del cierre financiero, como suele ocurrir en la mayoría de las adendas.

De lo que lo que hay necesidad es de incorporar las mejores prácticas aprendidas, pues hoy, después de más de  10,000 APP otorgadas en el mundo, sabemos cómo hacerlo mejor y evitar un noventa por ciento de los problemas. 

¿Los proyectos mineros, a diferencia de otros contratos de concesión, tienen otra naturaleza, tienen particularidades que los hacen distintos o no?

Sí son distintos a las APP. Principalmente porque no son un servicio público. Además no suele haber transferencia de riesgos y carecen de necesidades de mantenimiento y rehabilitación (los ciudadanos no son usuarios directos). Por eso no se consideran como APP.

¿Existe acaso una sobrerregulación en el país, como una y otra vez claman nuestros empresarios?

La verdad es que ese no es un  tema relevante. Cierto es que se podrían modificar y mejorar elementos del proceso que reduzcan la innecesaria burocracia y los tiempos de procesos y se dé más predictibilidad, pero no concuerdo en que haya una significante sobrerregulación en el programa y procesos de APP.

Usted ha escrito este libro: El impacto de la participación del sector privado en infraestructura. Cuyo subtítulo adelanta su posición frente al asunto, pues dice: Luces y sombras en el camino hacia adelante. ¿Cuáles son esas luces y sombras, profesor Guasch?

Las luces han sido una relativa aceleración de inversiones notables en infraestructura, una mejora en promedio sustancial en el nivel, calidad y accesibilidad de y a los servicios públicos de los usuarios. Las sombras han sido los problemas y conflictos asociados con un cierto número de proyectos APP (no en todos) desde la corrupción, hasta los perjuicios al país por el incremento injustificado de costos de los proyectos, reducción de beneficios y transferencia injustificada de rentas a los concesionarios, demoras sustanciales en la implantación de proyectos y juicios pendientes en arbitraje, entre otros.

Sus investigaciones han sido alabadas por grandes intelectuales de ambos extremos del espectro político, de Moisés Naím a Joseph Stiglitz, pero irónicamente ignorados por los políticos. ¿Le sorprende? ¿Por qué?

Realmente no, pues los intelectuales lo ven de una manera objetiva y entienden la problemática y la necesidad de hacerlo bien. Los políticos se focalizan más en conseguir lanzar proyectos APP sin tener en cuenta si están cocinados o crudos, es decir listos para ser lanzados.

Usted ha escrito un texto en el que se pregunta por el caso Odebrecht: «¿Cómo pudo ocurrir? La respuesta es clara: el contexto bajo el cual se desarrollaban las APP lo facilitaba». ¿Cuál es ese contexto? Y aún más preocupante: ¿lo hemos cambiado para bien, lo hemos mejorado para reducir otro futuro caso Odebrecht?

El contexto era uno donde se proliferaban las adendas y con gobiernos que generosamente las admitían con reducido análisis y fiscalización; también con una fiscalización comprometida en el fiel cumplimiento del contrato (como ejemplo vale el excelente y detallado análisis de la Contraloría del tramo 4 de la IIRSA Sur); y con funcionarios que se creían inmunes al descubrimiento de sus acciones. Creo que ahora, a razón de lo ocurrido y a la intensidad de loable investigación de los medios, deberíamos esperar una reducción notable de esos incidentes.

¿Es un digno caso de estudio de concesiones sospechosas la del Gasoducto Sur Peruano? ¿Por qué?

Puede ser,  ya que parece que hubo anomalías y rarezas en el proceso de precalificación, en los cambios y tiempos en la adjudicación, que parecerían favorecer a un particular postor.

Usted escribe en su libro Concesiones en infraestructura. Cómo hacerlo bien que «Después de casi veinte años de experiencia, los países no tienen excusa para la mayoría de los errores de diseño e implementación de las concesiones y regulaciones», y sin embargo lo seguimos haciendo mal. ¿Qué nos sucede?

Veo carencia de liderazgo y compromiso integral, se ponen parches en lugar de soluciones integrales. No veo esfuerzos para incorporar mejores prácticas. La causante es en gran parte política. Con la obsesión de obtener réditos políticos, se aceleran y lanzan proyectos que no están cocinados (mínimos niveles de estudios, de  diseño, etc.) dando lugar, en la fase de implementación, a demoras,  sobrecostos fiscales, borrachera de  adendas y  tal. Y en aras de una mala entendida austeridad, tampoco se asignan los recursos apropiados-particularmente a Pro-Inversión y  no se le da la apropiada capacidad de contratación, y se cambia a su Director, y a los ministros clave (MEF y MTC)  tan a menudo como las presentadoras de TV se cambian de vestido.  Eso tiene cierta racionalidad, pues el Gobierno, logra  rédito político de haber lanzado  el Proyecto y por  la inherente duración del proceso e implementación de los proyectos, los  problemas, demoras,  adendas,  costos etc.  Se pasan a gobiernos venideros  que van a tener que  lidiar con ellos  y pagar los costos fiscales adicionales-como hemos visto,  con orejas y rabo y salida en hombros-.

¿Qué le parece el marco para el tratamiento de Iniciativas Privadas (IP)?

Es deficiente dando lugar a una borrachera innecesaria y costosa de ofertas de IP. Y no sorprendentemente poquísimas se declaran de interés nacional. Igual problema aparece en Chile, Colombia y otros países. Lo que se debe hacer es exigir que los potenciales concedentes emitan anualmente una normativa describiendo el tipo o los proyectos que verían con buenos ojos si se presentaran como IP.

Segundo: poner una tasa a la presentación de una IP como de US$5,000 a US$10,000, retornable si la IP es declarada de interés nacional. La idea es disuadir propuestas no relevantes y cubrir los costes de analizar las IP presentadas.

Tercero: establecer una fecha anual  de cierre de ventanilla para recibirlas y evaluarlas todas al mismo tiempo para considerar impacto relativo y costos de oportunidad. Y finalmente no otorgar ningún beneficio adicional al reembolso de los costos al proponente si es que a este no se le adjudica el proyecto.

 Se ha comprobado que los beneficios adicionales no impactan en el volumen de IP presentadas. Y eliminar el “Swiss Challenge” (que Perú tiene, entre otros países) que permite al proponente empatar la propuesta del ganador, pues es altamente nocivo para la existencia de terceros postores en la licitación.

Otro dato interesante hallado en su libro es el siguiente: «En el 61 % de los casos, las concesionarias solicitaron las renegociaciones y en el 26% el Gobierno fue quien inició las renegociaciones». Entonces, de dónde proviene más la corrupción: ¿acaso del sector público, acaso del sector privado?

Es compartida, pues se necesitan los dos para el tango. Generalmente la corrupción suele venir por peticiones del concesionario (cuando ve un entorno fértil para la corrupción) o por ofertas de funcionarios.

Usted también ha escrito que «un marco y una agencia regulatorios apropiados deberían estar funcionando antes del otorgamiento de concesiones». ¿Perú cuenta con estas herramientas, en su opinión?

Sin duda, el Perú ya los tiene y en  el papel son de lo mejor en la región.

¿Los contratos deben ser tan específicos que digan en qué casos se puede renegociar y en qué casos no?

Así es y más aún ProInversión y el MEF deberían emitir lineamientos para disuadir y tratar apuestas agresivas/temerarias; en el Perú ha habido varia adendas frívolas y oportunistas.

¿Está usted en contra de las adendas? ¿Las cree innecesarias?

Yo estoy en contra de las adendas frívolas y oportunistas, de las que se lanzan a pocos meses de la adjudicación del proyecto,  y de las que son el resultado de una deficiente preparación de los proyectos, por ejemplo las derivadas de apuestas agresivas, las derivadas de una reasignación de riesgos, las causadas por el lanzamiento de proyectos sin niveles elevados de los estudios de ingeniería, de los causados por no haber expropiado los predios antes del lanzamiento de los proyectos. Como mencione sí creo en las que son necesarias. 

En una de las conclusiones de su libro El impacto… menciona algo en lo que reparamos poco: la reputación del país. La importancia de esto para atraer inversiones saludables. ¿Tomamos en cuenta este detalle en el Perú?

Sí es importante, pero yo diría que no es un gran factor que se tiene en cuenta en el Perú. Chile por ejemplo sí lo tiene en cuenta, en la necesidad de no alterar las asignaciones de riesgo y establecer una reputación de que no tienen problemas en cancelar APP con causa. La evidencia es que han sido capaces de cancelar concesiones por problemas del concesionario, en lugar de tratar de arreglarlo como suele hacerse en el Perú y otros países.

¿Qué es la garantía de ingreso mínimo y por qué ha sido «extensamente utilizada»? ¿Mal o bien utilizada?

La garantía de ingreso mínimo establece un piso o mínimo valor de los ingresos brutos del concesionario y compromete al Estado en que si los ingresos anuales no alcanzan ese piso, le transfiere al concesionario la diferencia entre el piso y los ingresos realizados. Se suele utilizar sobre todo en situaciones donde hay alta incertidumbre de alcanzar niveles de ingresos suficientes para cubrir el servicio de la deuda. En esas condiciones sí es válido considerar su otorgamiento.

¿El talón de Aquiles de muchos de los proyectos peruanos que se concesionan es el estudio de ingeniería?

Bueno, yo diría que es uno de los talones de Aquiles, ya que sin un buen estudio de ingeniería y suficientemente avanzado los postores no pueden emitir apuestas creíbles en la licitación y que como resultado van a generar peticiones de adendas, en base a evaluaciones posteriores después de la adjudicación.

¿Son necesarias las cláusulas anticorrupción en los contratos?

La verdad no las veo como substanciales, si  es cierto que añaden algo pero no las veo como determinantes, y sí tienen efectos en el financiamiento y costos de capital. De todas maneras hay formas de escribir esas cláusulas para que sean más efectivas.

¿En el futuro, espero, la corrupción será la excepción más que la regla?

Creo que sí y eso espero debido a la real percepción de los potenciales sujetos a ser descubiertos -más que a un cambio de sus principios y valores- y a las consecuencias de esos actos y a la vigilancia de los medios y de algunas instituciones, como la Contraloría.

Última pregunta: Joseph E. Stiglitz calificó su libro como “una propuesta para diseñar las nuevas privatizaciones/concesiones que hace concebir la esperanza de que, en el futuro, se eviten los errores pasados”. ¿Hace falta un nuevo diseño de concesiones?

De lo que lo que hay necesidad es de incorporar las mejores prácticas aprendidas, pues hoy, después de más de  10,000 APP otorgadas en el mundo, sabemos cómo hacerlo mejor y evitar un noventa por ciento de los problemas.  Eso implica corregir deficiencias y vacios en las leyes existentes, mejorar los procesos, incrementar la transparencia de los procesos. En la actualidad sabemos cómo y qué debe hacerse para lograr esos loables objetivos que todos queremos de las APP: cerrar la brecha de infraestructura y proveer servicios públicos de calidad a los ciudadanos de Perú.

En Perú infelizmente se cree que con cambios casi cosméticos se soluciona el problema, en lugar de tomar al toro  por las astas.  De ahí las idas y venidas  en revisiones de las leyes y normativas existentes, cambios institucionales como, por ejemplo, los recién anunciados sobre Pro-Inversión que deshace en gran parte lo que se legisló hace menos de dos años (aunque algunos de los cambios sugeridos sí son acertados), pero que no ataca el problema fundamental.

La solución no está escrita en el viento como decía Bob Dylan, está al alcance de la mano y se conoce. Basta ver el programa 4G de APP en carreteras en Colombia, donde fueron capaces de adjudicar 38 proyectos APP en carreteras en menos de cuatro años por más de US$16,000 millones, y que el 80% ha logrado el cierre financiero, o el programa APP de vialidad urbana en Chile, que también en tiempos parecidos resolvieron en gran manera el problema de viabilidad en Santiago con cuatro APP,y como ellos hay muchos otros ejemplos.

El caso de Argentina, que después de estar dormidos por más de 15 anos, entra Mauricio Macri, relanza el programa y son capaces en dos años de implementar y adjudicar un programa sectorial de corredores viales (seis proyectos)  por 1,500 kilómetros y más de US$6,000 millones.

La solución, aplicada en esos casos, está basada en el uso y aplicación de cuatro conceptos que no parecen existir en el léxico peruano: planificación, programas de proyectos sectoriales, estandarización y asesoramiento integral y  excelente, como se hizo en  Chile y Colombia, Reino Unido, Australia y Argentina entre otros. 

Se tomaron su tiempo evaluando el problema y decidiendo lo que se necesitaba y cómo hacerlo -planeamiento convergiendo en el diseño; implementaron programas de proyectos sectoriales, se estandarizó prácticamente todo: proyectos,  procesos, instrumentos, estudios, y contrataron asesores de primera línea para conseguir economías de escala notables, reduciendo costos, demoras y problemas en la implantación-.

En Perú se podría seguir esa línea con programas integrados de agua y saneamiento, en hospitales, escuelas, corredores logísticos, puertos y aeropuertos, todos tan necesitados.  ¿Qué estamos esperando?